Project financing per il S. Luca, dubbi da Corte Conti

Il project financing per la costruzione dei nuovi ospedali di Lucca, Alpi Apuane, Pistoia e Prato nel mirino. Dalla relazione della Corte dei Conti diramata oggi (25 luglio), in sede di udienza di parifica del bilancio della Regione Toscana, i magistrati contabili sollevano, infatti, numerosi dubbi. La pronuncia della sezione di controllo di viale Mazzini è positiva, ma per la prima volta i giudici di viale Mazzini mettono sotto la lente di ingrandimento il sistema di finanziamento per la costruzione dei 4 nuovi nosocomi decisa nel dicembre 2002 con l’approvazione da parte consiglio regionale col piano pluriennale degli interventi sanitari strategici. 

Il project financing, è stato ricordato da parte dei magistrati contabili, presupporrebbe un coinvolgimento rilevante di capitali privati nell’investimento per un’opera pubblica. “Le direttive Eurostat – è il richiamo dei magistrati contabili- ammettono una quota di parte pubblica non superiore al 50% per giustificare il ricorso a questo strumento”.
Ben diversa, invece, sempre stando ai rilievi della Corte dei Conti, sarebbe la realtà che è emersa nella sanità toscana. La situazione, peraltro, e’ pure peggiorata rispetto al piano iniziale di investimento. “La quota pubblica – puntano il dito i giudici della sezione di controllo – è lievitata dal 65 all’89%. Parallelamente la quota privata si e’ ridotta dal 35 al 20 per cento”. In altre parole, è la tesi da loro sostenuta, “l’incremento dei costi è stato anticipato e pagato interamente da parte pubblica”.
Non solo. Anche il monitoraggio sui lavori ha lasciato alquanto perplessi. “Modesta risulta l’attività di controllo – si legge, ancora, nella relazione – anche a causa della direzione dei lavori, affidata, per disposizione legislativa, all’esecutore stesso. Il collaudo è stato affidato all’esterno della stazione appaltante ed ‘intuitu personae'”. I contratti controfirmati dalla Regione, inoltre, presentano, secondo i magistrati, una “spiccata convenienza” per il concessionario, cioè l’investitore privato coinvolto nell’operazione.
In effetti, tirando una linea, la Corte dei Conti constata che solo per la costruzione degli edifici le Asl hanno sborsato qualcosa come 359,16 milioni, mentre altri 1,227 miliardi derivano dai canoni di leasing per i servizi. “Incombe sull’operazione – concludono – l’alea di un potenziale ulteriore debito a carico della Regione, qualora il rischio di mercato risulti stabilmente sbilanciato a carico della parte pubblica”.
Il bilancio della Regione La Corte dei conti comunque ‘promuove’ nel complesso il bilancio consuntivo 2016 della Regione Toscana e ne attesta la regolarità, con l’eccezione di un errore nella contabilizzazione di due finanziamenti europei (T-ent e Cert-Ent) per un impegno complessivo di 180.000 euro, erroneamente catalogati tra le partite di giro. La sentenza è stata emessa questa mattina a Firenze dalla Sezione di controllo della Corte dei conti in sede di giudizio di parifica.
Secondo la relazione presentata dalla sezione, infatti, la situazione finanziaria della Toscana è migliorata, con un indebitamento che passa dai 3,5 miliardi del 2015 a circa 3 miliardi nel 2016, con un complessivo miglioramento nei tempi dei pagamenti e nessuna anticipazione di cassa. Il 2016 si è chiuso con un passivo di 167,08 milioni di euro, in netto miglioramento rispetto ai 620,72 milioni del 2015. L’ammontare complessivo del debito al 31 dicembre 2016 è pari a 1.942,43 milioni, anche questo in calo rispetto ai 2.046 del 2015 ed ai 2.164,5 del 2014.
A fronte di questi aspetti positivi, tuttavia, la Corte dei conti ha sottolineato alcuni elementi di preoccupazione riscontrati nell’analisi del bilancio regionale, in particolare la presenza di contratti derivati sottoscritti in passato, eccessivi ritardi nei pagamenti delle forniture da parte delle Asl (a fronte di una diminuzione nei tempi di pagamento da parte dell’amministrazione regionale, le aziende sanitarie pagano in media dopo 165 giorni), la partecipazione della Regione a 20 società ed in particolare la sua presenza al 70% nella proprietà delle società termali di Montecatini, Chianciano e Casciana, infine il mancato raggiungimento degli obiettivi di risparmio e programmazione che erano stati previsti per Estar.
“Ringrazio la sezione e la procura per il lavoro svolto e per lo spirito di collaborazione dimostrato – ha detto l’assessore regionale al bilancio Vittorio Bugli, presente alla seduta -. Concordo pienamente con la riflessione del procuratore regionale Rosaria Acheropita Mondera sulla necessità per la politica di amministrare le risorse pubbliche con criterio e sobrietà, ed è proprio seguendo questi principi che siamo riusciti in questi anni a mantenere in pareggio i bilanci regionali senza ridurre i principali servizi e mantenendo gli investimenti. Ricordo che la Toscana è riuscita a mantere un bilancio corretto nonostante abbia visto un impressionante taglio delle proprie risorse, ben 850 milioni di euro solo a cavallo delle annualità 2012/15. Solo grazie alla sobrietà invocata dal procuratore siamo riusciti a mantenere i servizi e limitare i costi. Abbiamo fatto riforme e ridotto i costi amministrativi, riducendo anche le posizioni di vertice: abbiamo infatti tagliato di 15 unità il numero dei dirigenti e ridotto da 60 a 40 il numero dei Consiglieri regionali. Sappiamo che davanti alle criticità ognuno deve fare la propria parte ed abbiamo accettato la sfida”.
Bugli è poi entrato nel dettaglio delle questioni segnalate dal procuratore. “Ogni toscano – ha spiegato l’assessore – ha un livello di indebitamento che è circa la metà rispetto a quello della media delle altre Regioni, è vero che questo ci impone un risultato peggiore in termini di disavanzo ma per noi è anche fonte di soddisfazione sapere che grazie ad una gestione oculata su ogni cittadino toscano grava la metà del debito che pesa sui cittadini delle altre Regioni. Per quanto riguarda i derivati, si tratta di una scelta del passato, fatta per ‘assicurarsi’ contro l’eventualità di un rialzo dei tassi d’interesse visto che all’epoca non erano prevedibili la crisi e il conseguente crollo del costo del denaro. Infine sulle partecipate auspico di presentarmi il prossimo anno alla riunione di questa Corte presentando passi avanti concreti verso la dismissione dell’intera quota regionale nelle società termali e con altri atti significativi”.

La risposta della Regione ai rilievi della Corte dei Conti
In merito alla tesi della Corte dei Conti secondo la quale l’operazione di finanziamento e gestione dei quattro nuovi ospedali di Massa, Lucca, Pistoia e Prato non si configurerebbe come un vero project financing – in quanto la percentuale di contributo privato che ha finanziato la realizzazione dei nuovi ospedali sarebbe inferiore al 50 per cento – la Regione precisa che il contratto di concessione è stato stipulato sulla base della legge 109/1994 che non poneva alcun limite alla contribuzione pubblica.
Questo il testo delle controdeduzioni presentate dall’ente regionale.
La Corte dei Conti somma al costo sostenuto dal pubblico per la costruzione dei quattro ospedali (pari a 359,16 milioni) il valore dei servizi acquisiti dal concessionario (quali mensa degenti e personale, lavaggio e noleggio, manutenzioni, pulizie, gestione del verde etc.) per tutta la durata della concessione. Ciò sembrerebbe voler identificare in tale componente una sorta di costo aggiuntivo dell’operazione di project. Invece va precisato che è una caratteristica del project financing proprio l’affidamento al privato, oltre che della costruzione dell’opera, quella di alcuni servizi in fase di gestione, che, in assenza del project, si sarebbero comunque dovuti acquisire dal mercato. La Regione ricorda anche che prima dell’affidamento il soggetto pubblico, ovvero l’associazione che raggruppava le quattro aziende sanitarie locali coinvolte nell’operazione (denominata Sistema integrato ospedaliero regionale – Sior), ha provveduto ad effettuare le preventive indagini di mercato per verificare che i prezzi da corrispondere al concessionario fossero in linea con quelli di mercato, al netto della remunerazione da garantire allo stesso per il contributo privato alla costruzione dell’opera.
Va inoltre evidenziato che l’Autorità vigilanza contratti pubblici (ora Anac) ha esaminato tutta la procedura deliberandone la correttezza nell’anno 2012 e che i quattro ospedali, entrati in funzione in tempi sostanzialmente in linea con quanto programmato, costituiscono una delle principali innovazioni del sistema sanitario regionale degli ultimi anni che consentono e consentiranno di offrire cure moderne e di qualità ai cittadini della Toscana.
La procedura di project financing in esame costituisce, infine, il primo caso in Italia, e probabilmente uno dei pochi in Europa, che ha “messo insieme” in un’unica procedura la realizzazione e la gestione di più presidi ospedalieri di differenti aziende con vantaggi economici connessi con il ribasso ottenibile rispetto all’importo a base di gara.
Di seguito, le controdeduzioni della Regione Toscana ai rilievi della Corte dei Conti.
Osservazioni in merito ai project financing per la costruzione dei nuovi ospedali
Rilievo 1: La quota di contributo pubblico sul totale delle spese di costruzione è molto elevata.
Nella relazione si dice che quando si classificano le tipologie di project finance occorre distinguere tra “opere calde” e “opere fredde”. Le “opere fredde” sono caratterizzate dalla scarsa attitudine a generare flussi di cassa e come fattispecie tipica viene fatto proprio l’esempio degli ospedali. Ponendo in correlazione tale distinzione con l’analisi del rischio di costruzione nel Project Finance, è evidente che relativamente alle “opere fredde” il rischio di costruzione, misurato anche in funzione della quota di contributo pubblico sul totale della spesa di costruzione, è fisiologicamente più alto.
Questo perché il concessionario ha per definizione minori margini reddituali legati alla gestione dell’investimento. Nei project finance attinenti la sanità il soggetto privato infatti non può gestire le prestazioni sanitarie erogate dalla struttura ospedaliera, di stretta competenza pubblica, e quindi si occupa solo dei servizi non sanitari (es. manutenzione, pulizie) e commerciali (esempio parcheggi) che hanno carattere non predominante sul totale della spesa e degli investimenti.
Ne consegue che l’alta incidenza del contributo pubblico sul valore della costruzione sia del tutto coerente con il particolare contesto che si determina quando il Project Finance viene utilizzato nella costruzione di un ospedale, a causa del più ristretto ambito di intervento, per il soggetto privato nella gestione dei servizi durante la concessione.
Per quanto attiene, invece, al richiamo alla Deliberazione del 19 gennaio 2012 n. 5/2012/Par Sezione regionale di controllo Emilia-Romagna, secondo la quale il project finance sia da limitarsi alle cosiddette opere calde, occorre rilevare che tale prescrizione non trova riscontro nel nuovo codice dei contratti (decreto legislativo 50/2016) dove, all’articolo 180 comma 2, si specifica che i ricavi di gestione dell’operatore economico possono provenire non solo dal canone riconosciuto dall’ente concedente ma anche da qualsiasi altra forma di contropartita economica, quale, ad esempio, l’introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna, distinguendo così il PPP per la realizzazione delle cosiddette opere fredde e opere calde. Sempre all’articolo 180 comma 2 si specifica che “il contratto di partenariato può essere utilizzato dalle amministrazioni concedenti per qualsiasi tipologia di opera pubblica”.
Infine è il caso di rilevare che, se è vero che il nuovo codice (decreto legislativo 50/2016) all’articolo 180, comma 6, prevede che il valore massimo di contributo a fondo perduto non possa essere superiore al quarantanove per cento del costo dell’investimento complessivo – superiore, quindi, alla percentuale del 30 per cento del valore dell’investimento indicata nella relazione della Corte dei Conti – è anche vero che il contratto in project financing dei 4 nuovi ospedali è stato stipulato in regime di legge 109/94, che non poneva alcun limite alla contribuzione pubblica.

Rilievo 2: La contabilizzazione degli ospedali in project finance non è corretta
La relazione evidenzia che in base alla Decisione n. 10 del 23 settembre 2015 da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione la contabilizzazione non deve incidere sui bilanci pubblici se il soggetto privato sostiene il rischio di costruzione ed uno tra il rischio di disponibilità e il rischio di domanda. L’Ana ha ripreso quanto stabilito dalla Direttiva 2014/23/Ue riguardante la contabilizzazione del contratto di concessione in funzione dei trasferimenti dei rischi operativi: costruzione, disponibilità e domanda. Questi tre livelli di rischio erano stati introdotti dalla decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004.
Come si vede entrambi i riferimenti relativi alle modalità di iscrizione in bilancio contabili sono stati emanati successivamente alle scelte di contabilizzazione da parte dei Nuovi Ospedali Toscani. Ana (2015) e Direttiva UE (2014) hanno precisato la distinzione tra contabilizzazione “on balance” e “off balance” in funzione dell’assunzione del soggetto privato di due rischi su tre.
Per questo Regione Toscana, assunto lo stato di assunzione del rischio di costruzione e di uno dei rischi di disponibilità e di domanda, intende proporre, adesso, al ministero della salute ed al ministero dell’economia una diversa modalità di contabilizzazione del project financing che, a giudizio del competente Settore della Direzione Diritto alla salute, potrebbe meglio rappresentare gli effetti economici e patrimoniali del project stesso sui bilanci delle aziende sanitarie coinvolte.

Rilevo 3: Incremento del costo di costruzione nel tempo
La relazione evidenzia un maggior costo di costruzione e un incremento del contributo pubblico in percentuale sul costo dell’opera. Nella relazione si confrontano i costi nel lungo periodo (2002 contro 2016), ma occorre sottolineare che la natura dell’opera, anche tenendo conto dell’evoluzione intervenuta nella programmazione sanitaria, si è modificata nel tempo e che se si prendono i due estremi temporali stiamo effettuando un confronto tra termini non omogenei e comunque i singoli atti aggiuntivi alla convenzione non sono generici bensì ampiamente motivati e dettagliati.
La crescita del costo di costruzione non implica automaticamente, come si è indotti a pensare leggendo la relazione, che vi sia una diseconomicità implicita nel project finance ovvero che vi siano state inefficienze nel periodo di costruzione, in quanto il costo di costruzione è variato per effetto di differenze tecniche tra il progetto iniziale e l’opera eseguita per ciascuno dei quattro ospedali.
Ciò emerge chiaramente dalla Relazione illustrativa progettazione definitiva, esecutiva, costruzione e gestione dei servizi non sanitari e commerciali dei nuovi presidi ospedalieri di Prato, Pistoia, Lucca e delle Apuane”, segnatamente nella fase di sviluppo dei progetti esecutivi si è reso necessario introdurre modifiche ai progetti definitivi per una pluralità di cause: prescrizioni emerse dalle conferenze dei servizi, prescrizioni del Sior, adeguamenti normativi entrati in vigore in data successiva alla stipula delle convenzioni, sopravvenute cause di natura archeologica e ambientale, modeste modifiche distributive dettate da esigenze funzionali sanitarie. Si precisa in particolare che non vi è stata una “carenza di programmazione nella scelta dei siti” dei vari ospedali in quanto tale scelta è di esclusiva competenza degli enti locali territoriali.
L’introduzione di tali modifiche ha determinato l’esigenza di una revisione del piano economico finanziario della convenzione. Inoltre, in occasione dell’approvazione dei progetti esecutivi si è ritenuto necessario completare i quadri economici con le voci in precedenza non comprese e cioè con le somme a disposizione per gli allacciamenti, per gli arredi, per le attrezzature e per altre attività necessarie comunque all’attivazione dei nuovi ospedali. Tali somme erano ovviamente da considerarsi a disposizione delle Aziende, inserite nel quadro economico ma non attinenti il rapporto con il concessionario. Di fatto tali somme a disposizione sono poi state utilizzate per finanziare le gare Estav per l’acquisto di arredi ed attrezzature o per pagare le società di gestione delle reti delle pubbliche utenze.
Viceversa le “circostanze non considerate” dovranno essere oggetto di nuova valutazione per comprenderne l’eventuale impatto in termini di riequilibrio del Pef. In generale preme ribadire che il project financing si è svolto nel pieno rispetto della normativa di cui alla Legge 109/94, per cui nei passaggi dallo studio di fattibilità al progetto esecutivo è naturale l’introduzione di modifiche e migliorie che tengono conto anche del processo di evoluzione tecnologica di impianti ed attrezzature. Inoltre si ricorda che l’Autorità vigilanza contratti pubblici (ora Anac) ha esaminato tutta la procedura deliberandone la correttezza nell’anno 2012.

Rilievo 4: Stima del valore del contratto
La relazione tende a far pensare che il valore complessivo degli impegni da contratto, pari a 1.227 milioni, sia assimilabile ad un costo ulteriore del project finance. Più correttamente, invece, la Relazione dovrebbe evidenziare che i costi per servizi non sanitari ricevuti dal Concessionario sarebbero dovuti comunque essere sostenuti avvalendosi di fornitori locali o nazionali.
Il costo marginale (o addizionale) imputabile al project finance andrebbe piuttosto determinato in questo modo: Costo del servizio da Pef; costo del servizio nel mercato, oneri finanziari che si sarebbero sostenuti ricorrendo ad altre fonti di finanziamento, costo marginale. È tutto da dimostrare che il ricorso al project finance abbia determinato un costo addizionale per la sanità Toscana, ovvero che il PF abbia rappresentato una decisione di non convenienza economica. La stima è legata all’andamento dei prezzi di mercato dei servizi non sanitari e dall’andamento dei tassi d’interesse per la componente finanziaria. Solo tramite questo confronto sarebbe possibile affermare che il SIOR sta pagando i servizi a prezzi non congrui perché non allineati al mercato in termini sia di componente servizi che di componente finanziaria.
Si ricorda, tra l’altro, che il Sior ha sviluppato un confronto con i valori di mercato di servizi analoghi non sanitari e da tale studio non è emerso un profilo di inefficienza da parte del concessionario.

Rilievo 5: Scostamento tra dati di bilancio e dati comunicati in sede di istruttoria della Corte dei Conti in relazione ai costi di costruzione
La relazione calcola gli scostamenti prendendo dalla nota integrativa i valori riferiti a terreni e fabbricati riguardanti la struttura ospedaliera e confrontandoli con il contributo pubblico a carico della Asl. Questo confronto ha senso ma non può essere fatto con i dati riportati nella nota integrativa perché questi non riguardano necessariamente solo il contributo pubblico, assunto che in nota integrativa si può scegliere di dare informazioni anche sul valore complessivo dell’opera, comprensivo quindi anche della componente apportato dal soggetto privato.